本期導讀：

國務院取消和下放一批行政審批權

“產業下沉”概念的界定和成因

“產業下沉”背景下的“產鎮融合”之路

案例借鑒：灌溪鎮“產鎮融合”發展之路

※動態資訊※

2013年5月15日，國務院發布《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(國發〔2013〕19號)，取消和下放了共計117項行政審批項目。其中包括取消企業投資醫學城、大學城及其他園區性建設項目核準。對取消的投資審批項目，僅要求國土資源、環保、安全生產監管等有關部門切實履行職責，加強監管，投資主管部門通過備案發現不符合國家有關規劃和產業政策要求的投資項目，要通知有關部門和機構，在職責范圍內依法采取措施，予以制止。（注：行政審批權下放，有利于中小城鎮的項目落地，促進大城市的產業向下擴散。）

※主題解析※

“產業下沉”是指產業由于外在發展條件的變化而在一國或一地區內部、以企業為主導、由上（城市）至下（城鎮）的沉降轉移活動。這種沉降轉移通過生產要素的流動來實現，是一個具有時間和空間維度的動態過程。

過去30多年來，我國很多大中城市，憑借要素、改革和全球化三大紅利，通過承接外部產業轉移，得以迅速成長和發展壯大，逐步成為區域乃至國家經濟中心，共同造就了中國的全球制造大國地位。但不可否認，先前的發展多表現為粗放式發展，是以消耗資源、犧牲環境為代價的。

時至今日，中國的改革已經步入深水區，外在的經濟環境也已深刻而復雜的變化。伴隨著土地、勞動力等要素資源日益稀缺，曾搶占先機的城市之發展空間越來越有限，各項要素成本急劇攀升。與此同時，制造業的過度發展也讓很多城市不堪重負，人口膨脹、空氣污染、交通擁堵、生活壓力大等“城市病”問題愈發凸顯。在這一背景下，我國很多城市都面臨著產業結構調整和轉型升級的選擇，原有占據重要地位的制造產業由此就產生了下沉到小城市乃至小城鎮的內在動力。而我國擁有數以萬計的小城鎮，產業發展空間巨大，當前已經吸引并正在吸引著越來越多下沉企業的關注和投資。

※主題觀點※

“產業下沉”背景下的“產鎮融合”之路

作為新型城鎮化的陣地前沿，小城鎮的發展不能沒有產業的支撐。有了產業才能吸納就業，有了就業才能將農村人口真正變為城鎮人口，從而真正實現以人為核心的城鎮化。不言而喻，“產業下沉”為廣大小城鎮的發展帶來了千載難逢的寶貴機遇。

然而，小城鎮和大中城市相比是有差異的。由于土地空間、財政實力、人力資源等局限，鎮一級政府要構建一個系統完整、配套齊全的標準化產業園區顯然是不合適的，大的產業園區都需要在居住、生活、商業上安排相應的配套，而小城鎮出行距離比較近，出行時間也比較短，所以，其更適合走“產鎮融合”的路子。

一、“產鎮融合”的內涵

“產鎮融合”通常不是以產業以及與之相關的產業園或工業區為依托建設新的城鎮，而是要將產業以及與之相關的產業園或工業區和現有的城鎮放在一起，不做人為的分離，從而實現產業和城鎮之間的相互融合和互動發展。

傳統的產業發展模式傾向于把產業區和城鎮區割裂開來，這比較符合當時的條件。今天，這種傳統模式已經越來越不合時宜，因為它不僅不利于環境保護、土地集約利用以及產業自我更新，同時也不利于有效承接產業下沉和有序推進城鎮化建設?！爱a鎮融合”是新時代城鎮產業發展和新型城鎮化建設的內在要求，從內涵上講，它主要體現在以人為本、功能融合、結構匹配三個方面。

1、以人為本

美國城市理論家劉易斯·芒福德說，城市發展問題應與人的問題結合到一起，城市應當是一個愛的器官，城市最好的經濟模式應當是關懷“人”和陶冶“人”。

“人”是相對于“物”而言的。與“物”相比，“人”才是發展的根本目的和發展的根本動力。然而，我國傳統城鎮化的一個典型特征就是“見物不見人，興城不興業”，土地城鎮化遠快于人的城鎮化，致使“空城”、“鬼城”景象在全國很多地方上演。

新型城鎮化要求“產鎮融合”，堅持以人為本，不能本末倒置，不能舍本求末，而要處處、時時注重對人的關懷，滿足人的生存、發展和精神需求。尤其是產業下沉后，可能會給小城鎮帶來大量外來人口的導入，此時更要處理好外來人口和本地人口的機會公平、待遇平等問題，讓外來人口也能在本地安居樂業。實現“產鎮融合”后，人們的各種需求應該都可以就近解決。

2、功能融合

“產鎮融合”需要破解以往產鎮分割中的片區發展問題，將產業和城鎮之間的關系重構，并按照產業和城鎮協調發展的要求，進行城鎮規劃和功能分區。

功能區是城鎮有效發揮功能作用的空間載體。城鎮是由多個功能區構成的有機整體，如產業、人居、商貿、交通、市政和公共服務設施等方面，每個功能區都有自己承載的主要功能，各個功能區利用自身占有的資源稟賦優勢確保功能得以充分發揮，其中產業功能區在城鎮發展中具有核心支撐地位。

產業功能區是下沉產業的承載地，產業下沉將給產業功能區帶來新的體量，從而需要新的功能配套與之相協調。功能融合就是要把產業功能和城鎮其它功能有機結合起來，防止產業“空心化”和“孤島化”，促進產業和城鎮時時保持融合發展，構筑起宜業、宜居、宜商、宜游的城鎮發展新格局。

3、結構匹配

城鎮是一個系統，系統中各個要素之間互相關聯、互相結合，并有著數量對比關系，從而又構成各式各樣的結構。產業下沉將會給原有的城鎮結構帶來重大影響，由此就需要新的結構安排重新匹配，實現結構均衡發展。在“產鎮融合”條件下，我們著重考察產業結構、就業結構和消費結構。與此相對應，結構匹配就具體表現為產業結構、就業結構和消費結構之間的匹配，對此可從以下兩方面來認識。

首先，產業結構和就業結構匹配。產業結構決定就業結構，產業結構和就業結構匹配要求城鎮承接的下沉產業提供的就業崗位能夠滿足城鎮居民的就業需求，符合就業人口的自身條件和主觀愿望。如果一個城鎮承接的是高端產業，而聚集在城鎮的人口多為低端勞動力，致使企業招不到合適的人才，人們找不到合適的工作，那么就難談產業結構和就業結構匹配。

其次，就業結構與消費結構匹配。就業結構決定著人口的職業構成，職業與工資收入水平密切相關，而收入水平的差異又會使消費結構呈現明顯差異。就業結構與消費結構匹配要求城鎮的產品供給數量和質量要與當地就業人群的消費需求相適應，既不能太超前，也不能太滯后。舉例來講，近幾年，上海在遠郊區的一些小城鎮建設了很多新城，比如青浦新城、嘉定新城等，而這些新城的商品房買家很多并不是在當地就業的人，而是來自區域外。這就屬于典型的就業結構與消費結構不匹配。

二、產鎮融合的模式

小城鎮要走“產鎮融合”之路，就必需面對如何選擇產業的問題，即我們通常所說的產業定位。產業定位取決于功能定位。按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的新型城鎮化發展要求，小城鎮需首先在區域城鎮體系中重點突出與其他城鎮相區別的主要功能，如工業型、旅游型、商貿型和交通型等，并以此基礎，確立產業定位，明確主導產業。

影響小城鎮產業定位和主導產業選擇的因素有很多，一般包括歷史條件、地理區位、時代背景、資源稟賦和產業基礎等。具體到某一個特定的城鎮而言，可能只是上述因素中的某一個或幾個會發揮主導作用。小城鎮尤其是工業型小城鎮在定位主導產業時，應充分認識自身的優勢、劣勢，著重把握時代背景，善于抓住機遇，順勢而為，事半功倍。

對小城鎮而言，當今時代最重要的機遇就是產業下沉。在此背景下，本文主張小城鎮結合新型城鎮化的要求，通過承接產業下沉，探尋既適合自身發展又不失個性和特色的“產鎮融合”新模式。而對這一新模式，我們不妨用三句話來概括，即以產業為支撐，以鎮區為依托，以文化為靈魂。

1、以產業為支撐

產業是城鎮發展的基礎。沒有產業做支撐，城鎮就會變成空城、變成睡城?？粘呛退鞘且酝擎偦l展中常見的現象，飽受詬病。新型城鎮化追求的“產鎮融合”必需強化產業的支撐作用，通過承接和發展相關產業聚集生產要素和人氣，增強集聚和輻射能力，實現健康、可持續發展。

小城鎮應積極創造條件，做好基礎設施建設，搞好管理服務，制定更加靈活的優惠政策，有針對性的承接大中城市的制造業下沉，促進產業集聚，提升自我發展能力，真正把產業做大、做強、做深。

2、以鎮區為依托

產業的發展需要占有一定的空間。作為特定的地域單元，小城鎮的空間特征既不同于城市，又有別于農村，它介于城市與農村之間，承載的是城鎮片區經濟、社會的發展。在此條件下，小城鎮承接產業下沉應本著“精簡、統一、高效”的原則，將產業功能區直接建在鎮上抑或其附近，依托鎮區，解決功能區相關配套問題，從而促進產業和城鎮的互動融合、協調發展。

以鎮區為依托，有利于土地的集約利用和人口的集中聚集，與此同時，也有利于整合區域資源和行政資源，節省成本，形成規模經濟效應，從而凸顯小城鎮的地位和作用。

3、以文化為靈魂

傳統的城鎮化是粗放的、生硬的、呆板的城市化，致使很多城市缺乏特色和個性，百城一色，千城一面。小城鎮的發展絕不能走傳統城鎮化的老路，而應該突出城鎮特色,培育城鎮個性。小城鎮是否具有特色和個性，主要在于其是否具有文化品位。

“產鎮融合”不只是實體產業和城鎮的融合發展，更應該有文化層面的內涵，最理想的方式是在實體產業的基礎上實現超越和提升，從而形成文化和旅游產業，最終構建起特有的城鎮標識，為地方、全國乃至世界所認知。國酒茅臺產地——貴州仁懷茅臺鎮以酒產業為根基，突出酒文化，開發建設了國酒門、天下第一瓶和國酒文化城等景點，有力地推動了當地旅游產業的發展，彰顯了獨有的地域特色；廣東順德樂從鎮依靠傳統家具產業不僅實現了“產業支撐城市、城市提升產業”的目標，還將家具賣場做成了國家4A級旅游景區，造就了聲名遠揚的樂從“家具十里長廊”。這些城鎮可謂是找到了獨特的存在，它們可為“產鎮融合”發展模式的選擇帶來啟迪。

※案例借鑒※

灌溪鎮“產鎮融合”發展之路

灌溪鎮地處湖南省常德市西北郊，總面積67平方公里，總人口36000人。幾年前，這里還是一片蕭條，如今已是高樓林立，車來車往，霓虹閃爍……

對此，我們不禁要問，是什么力量，讓這個一度走向“空心化”的小鎮脫胎換骨，成為一座充滿活力的現代田園新城呢？

一、承接產業下沉，“空心”小鎮重現繁華

說起灌溪的發展史，就不得不提一家企業——浦沅集團。上世紀60年代，浦沅從上海內遷至灌溪，吸納大量當地百姓進入浦沅工作，形成灌溪鎮。然而，上世紀90年代，浦沅從灌溪搬遷至長沙，使得這個一度繁華的小鎮逐漸走向蕭條。年輕人紛紛背起行囊，外出打工謀生，“空心化”讓這個昔日的小鎮難覓往日風采。這種狀況，一直持續到中聯重科收購浦元。

2003年，中聯重科收購浦沅后，公司旗下的汽車起重機板塊選擇由長沙下沉到灌溪謀篇布局,灌溪工業迎來了新的春天。

如今，中聯重科灌溪工業園已是全球最大單一塔式起重機生產基地，也是全球塔機行業擁有最豐富產品型號的制造基地。兩年前，正是在這個小鎮研制出的一臺塔機，創造了最大上回轉水平臂自升式塔式起重機的一項世界紀錄。在這個以塔機為主導產品的工業園，塔機產量和市場規模多年穩居國內同行業首位，灌溪由此也成為了“中國吊車第一鎮”。

二、龍頭引領，帶動產業集聚發展

中聯重科的落戶，讓灌溪鎮工業發展站到了一個新的制高點上。

中聯重科落戶，至少給灌溪鎮帶來了3方面效益：一是龍頭帶動，促進一批配套企業迅速成長，拉長了產業鏈條；二是增加了收入，提高了當地的就業率；三是帶動了三產發展，提升了灌溪的整體經濟發展水平。

據了解，2002年，灌溪鎮只有10來家從事機械加工的作坊式企業，從事生產的工人不到40名。中聯重科收購浦沅下沉后，灌溪工業園充分發揮中聯重科大項目的帶動作用，延伸產業鏈條。園區內的常德鋼廠、窯頂橡膠廠、正隆氣體公司等企業生產機械制造業所需的鋼材、管件、橡膠、氣體等材料，而冶煉廠、勃雅鋼丸廠則利用機械制造業所產生的廢鋼、廢鐵和邊角料，新上了軋鋼、冶煉、鋼丸制造等生產線。

如今，中聯重科與它的配套產業群，已成為這個新城鎮最龐大和引人注目的“居民”。而重新具備了“造血”功能的灌溪，也從沉睡中醒來，再次活躍了起來。

依托中聯重科和它的配套產業群，灌溪工業園迅速騰飛。2012年，中聯重科在灌溪鎮工業園創產值120億元，創造了全鎮78.1%的工業總產值和67.4%的稅收，帶動了當地153家配套企業發展。

園區產業提供了就業機會，大量當地居民經培訓后成了產業工人。在灌溪，2/3的企業員工均來自本地，約有9500名；灌溪的常住人口也增加到2.1萬人，其中的7000人是在灌溪工業園入駐后新增的。此外，產業的發展，更吸引了大批本地人才回流。

三、產業支撐，產鎮實現融合發展

城鎮化不是簡單造城，必須有產業支撐。畢竟，“人”才是新型城鎮化最重要的因素，有了產業才有就業，有了就業才能談安居樂業。

灌溪鎮近幾年快速發展證明，成熟并且具有較強帶動作用的產業下沉到城鎮，可以帶來人才、資金、技術、市場，從而形成產業集聚，為產鎮融合發展提供內生動力，增強城鎮的自身‘造血’功能。

近幾年，灌溪鎮政府投資1.25億元修筑的城鎮骨干路網，將已建成的安置小區、產業工人公寓、三產服務和產業配套連接起來。鎮上還建起了垃圾處理場，開辟了出兩路公交線路，現代化氣息越來越濃。

與此同時，服務業也開始迅猛發展。據介紹，2006年以前，無論是餐飲還是娛樂，灌溪幾乎還是一片空白；到2012年，常德市大部分餐飲公司都已在這里開設了連鎖店，餐飲門店達50家；中等以上的物流園區有10多家，每天進出的物流貨車大約有五六十臺。

產業集聚還帶動了土地流轉。由于灌溪周邊的剩余勞動力或者是年齡階段的勞動力不斷涌入到企業，家里的田土要委托或者租賃給他人耕種，土地流轉和農業產業化便有了條件。目前，該鎮土地流轉率已上升至30%。灌溪已形成優質稻生產基地、葡萄和蔬菜采摘基地等規模農業。